Складне народження нового закону про освіту

19 листопада у Верховній Раді під номером 3491 було зареєстровано проект нового Закону України «Про освіту». Утім, дискусії з багатьох його норм не тільки не втихають, але і стають все палкішими. Зокрема, продовжується активне обговорення сучасного розуміння освіти, її місії та завдань, доцільності переходу на 12-річну загальну середню освіту, створення профільної старшої школи, механізмів фінансування, розподілу повноважень органів влади і управління, сертифікації педагогічних працівників, соціального захисту освітян та здобувачів освіти та інших принципових питань. Тому не є несподіваним ухвалене 25 листопада рішення Комітету Верховної Ради з питань науки і освіти про повернення законопроекту до Кабінету Міністрів на доопрацювання. Про своє бачення подальшої роботи пише головний експерт групи Освіта Реанімаційного пакету реформ Володимир Бахрушин.

Сьогодні розглядаються два основні варіанти подальшої роботи над Законом. Першій полягає у тому, щоб не поспішати з його прийняттям, а провести ретельне вивчення стану української освіти, дослідити громадську думку з питань освіти, а вже потім розробити новий «ідеальний» Закон. Зокрема, народний депутат О. Співаковський вважає, що при розробці будь-якого освітнього законопроекту незалежні консалтингові компанії через тендерні процедури повинні опитати цільові групи суспільства стосовно сприйняття ними нововведень. І лише після цього треба починати роботу над законопроектами. Подібну ідею з різних причин, підтримує значна частка громадських активістів, які не бачать своїх ключових пропозицій в останньому варіанті проекту.

Рішення почати від самого початку роботу над іншим проектом і довести його до ідеального вигляду на першій погляд є досить привабливим. І було б цілком прийнятним, якби чинний Закон про освіту працював. На жаль, він не працює і, мабуть, ніколи не працював. Точніше, вибірково працюють і працювали лише окремі його норми. Тут немає нічого дивного. Цей Закон було прийнято ще улітку 1991 року. Незважаючи на велику кількість внесених до нього поправок, він залишається радянським за своєю концепцією і сутністю. Тому за його нормами неважко побачити примари жорстко централізованої системи державного управління, а також ЦК КПРС і центральних органів влади у Москві, які фактично приймали головні рішення та завжди могли втрутитися у спірних ситуаціях і «допомогти». Тому не було потреби створювати працездатні норми в Законі України. Він значною мірою виконував роль красивої декорації, а не реального інструмента управління освітою.

Достатньо згадати норми ст. 12, які передбачають існування окремих центральних органів виконавчої влади із забезпечення формування та з реалізації державної політики у сфері освіти. Насправді всі 24 роки дії цього Закону передбачені ним два окремі ЦОВВ в Україні так і не були створені. Натомість вже багато років існує інший Центральний орган виконавчої влади з реалізації державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів. Але Законом цей орган не передбачений. І, відповідно, повноваження його, всупереч вимозі статті 19 Конституції, Законом чи Конституцією не визначені. Майже ніколи не виконувалися норми Закону щодо фінансування освіти, заробітної плати педагогічних та науково-педагогічних працівників та деякі інші. 

Відтак ми можемо констатувати, що багато років українська освіта значною мірою працює поза межами правового поля. І це є однією з основних причин кризового стану української освіти. Звісно, що велику негативну роль відіграли також економічні, політичні, соціальні та інші проблеми України. Про сучасний стан української освіти написано досить багато. На думку багатьох відомих експертів «пацієнт скоріше мертвий, ніж живий». Звісно, що це метафора. Але така, яка за відсутності швидких і ефективних заходів з боку Верховної Ради та Уряду дуже швидко може перетворитися на реальність. Наведу лише одну невеличку ілюстрацію цієї тези:

В однієї з лекційних аудиторій флагмана української освіти на початку листопада 2015 р.

Саме тому, багато експертів більш стримано оцінюють підготовлений законопроект і вважають можливим достатньо швидко усунути концептуальні проблеми, довести його до прийнятного вигляду і ухвалити на поточній сесії Верховної Ради. Звісно, що він не буде ідеальним. Ідеальних законів у принципі не може з’явитися у такі переламні часи, коли йде об’єднання суспільства навколо нових цінностей і треба швидко змінювати велику кількість Законів та підзаконних нормативних документів. Він за будь-яких умов буде містити певні недоліки, дисбаланси та неузгодженості. У тому числі і через особливості існуючої практики законотворення, яка не передбачає використання багатьох напрацювань сучасних теорії управління і теорії прийняття рішень. Але зміна цієї практики потребує тривалих наукових обговорень і навчання нового покоління розробників Законів.

Головною перевагою такого варіанту є те, що він дає змогу розпочати назрілі реформи з управління освітою вже у 2016 році, вчасно підготуватися до запровадження нової структури шкільної та професійної освіти. Він також дає змогу здійснити істотну детінізацію освіти, і суттєво розширити її частку, що регулюється законодавством, а не домовленостями. З погляду розробників законопроекту важливо і те, що цей варіант дає змогу не сильно відхилитися від передбачених коаліційною угодою термінів реформування освіти.

Розробка нового Закону йде вже понад два роки. В цій роботі брали участь представники не тільки МОН і Комітету Верховної Ради з питань науки і освіти, але і великої групи громадських організацій, що представляють інтереси різних верств суспільства. Якісь позиції за цей час були погоджені, якісь – ні. Дуже важливою є реалізація принципу фінансової, академічної та адміністративної автономії закладів освіти у межах, визначених законами України, який прийшов на зміну здійсненню керівництва державними навчальними закладами центральним органом виконавчої влади у сфері освіти. У проекті закладено необхідну передумову громадського нагляду і контролю в системі освіти – відкритість даних, у тому числі фінансових, про діяльність закладів освіти і органів управління освітою.  Ще однією важливою новацією є легалізація неформальної та інформальної освіти із забезпеченням можливості офіційного визнання отриманих через них результатів навчання. Цей перелік можна ще довго продовжувати. Додам лише, що несправедливими є закиди на адресу МОН у спрямованості законопроекту на централізацію управління та посилення повноважень Міністерства. Навпаки, адміністративні та контрольні функції саме МОН у ньому суттєво скорочуються. Частково, за рахунок їх передачі іншим центральним органам, але значною мірою і через їх передачу регіональним органам управління освітою, місцевому самоврядуванню та закладам освіти. Можливо, якісь із закладів очікували здобуття більшої автономії, насамперед, від місцевої влади. Але багато з них бояться навіть того, що пропонує законопроект. Тому, мабуть, слід враховувати інтереси першої групи не через нормативне надання надмірної автономії всім закладам освіти. А зробити це шляхом передбачення у Законі можливості набувати більшої автономії і відповідальності за результати для тих, хто до цього готовий.

Разом  тим, поки до законопроекту є багато досить суттєвих зауважень. Наведу лише деякі з них.

1.     Проект не зазначає мету і завдання законодавчого регулювання освіти, що неприпустимо для закону, як інструмента управління системою освіти. Щодо мети, то її можна сформулювати на основі другого абзацу преамбули проекту. Але формулювання завдань потребує більш серйозної роботи. Без них неможливо якісно спроектувати структуру закону і оцінити, наскільки він відповідає цілям його розробки.

2.     Проект не завжди чітко вирізняє норми, що стосуються всіх видів освіти, і норми, призначені лише формальної освіти. В окремих випадках це веде до встановлення необґрунтованих вимог до неформальної та інформальної освіти. Щоб не зазначати у кожній нормі, кого саме вона стосується, можна записати у ст. 9, що, коли не вказано інше, всі норми регулюють лише формальну освіту. Така примітка була в одному з попередніх варіантів проекту. Є суперечності стосовно того, що таке формальна, неформальна та інформальна освіта, і чим мають вирізнятися вимоги до них. Певною мірою, вони стимулюються побоюваннями представників окремих сегментів неформальної освіти втратити наявне фінансування та адміністративний ресурс. Але питання фінансування і державної підтримки, що дійсно є актуальними для здобувачів і педагогів, можна вирішувати через інші норми Закону. Чи потрібні взагалі якісь вимоги Закону до неформальної та інформальної освіти? До якого виду освіти слід зарахувати позашкільну та післядипломну освіту? А можливо їх можна здобувати через будь-який з цих видів? Дуже важливе питання – хто і як повинен фінансувати різні види освіти.

3.     Окремі статті проекту (зокрема, статті 11.5, 11.7, 28.3, 45.3, 45.5, 45.6, 45.7, 50.1, 52.1.9, 55.3.4, 64.11, 64.12, 67.6) порушують норму статті 13 Конституції України щодо рівності суб’єктів права власності перед законом. Це можна виправити поширенням деяких з цих норм на всіх та через ув’язування інших норм з бюджетним фінансуванням чи реалізацією повноважень засновника закладів освіти. Наприклад, норму частини 3 статті 28 стосовно оприлюднення кошторису і звіту про надходження та використання коштів, спрямованих на забезпечення їх діяльності, цілком можливо поширити на всі заклади освіти незалежно від форми їх власності. Те саме стосується і частини 3 статті 45 щодо забезпечення гуртожитками у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, осіб, які здобувають профільну середню освіту не за місцем проживання. Натомість, частину 1 статті 50 можна було б переформулювати, як право і обов’язок засновника встановлювати умови та розмір оплати праці педагогічних і науково-педагогічних працівників не гірші, ніж визначено Кабінетом Міністрів України.

4.     Відповідно до ст. 19 Конституції України «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Проект не передбачає будь-яких норм для посадових осіб (крім керівників закладів освіти), а також підстав і способів дій для органів влади і місцевого самоврядування. Підстави, про які йдеться у цій статті Конституції, з погляду теорії управління є відхиленнями показників стану освіти від цільових (бажаних) значень. Їх відсутність у статтях, присвячених повноваженням органів влади, фактично означає, що вони не зобов’язані визначати цілі рішень, які вони ухвалюють, і отримувати об’єктивні показники поточного стану об’єкта управління. Як вони можуть управляти за таких умов? Виправити цей недолік у проекті буде набагато складніше, ніж попереднє зауваження, через відсутність практики визначення підстав і способів дій у Законах. Але в окремих випадках необхідні норми сьогодні існують у підзаконних документах, і їх можна було б використати як початкове наближення для розробки відповідних положень Закону.

5.     Стаття 8 законопроекту декларує принцип відповідальності органів управління освітою та закладів освіти перед суспільством (стаття 6), але крім цього не містить жодної згадки про відповідальність органів управління. Певною мірою до неї можна зарахувати хіба що положення про забезпечення відкритості окремих даних. По-перше, до наведеного у цій статті переліку необхідно додати органі державної влади. Це випливає із статті 3 Конституції України, відповідно до якої «Держава відповідає перед людиною за свою діяльність». По-друге, не менш важливим є дещо інше розуміння відповідальності органів влади – визначення конкретних органів, які відповідають за забезпечення кожної з державних гарантій і кожного із зобов’язань, передбачених Конституцією України, цим та іншими Законами. Будь-які повноваження випливають з необхідності органу влади чи посадової особи за щось відповідати. Якщо немає відповідальності, то навіщо надавати повноваження.

6.     Стаття 8 законопроекту декларує також принцип інституційного відокремлення здійснення функцій контролю (нагляду) та функцій забезпечення діяльності закладів освіти. Але цей принцип не проведено послідовно. Тому окремі контрольні (наглядові) функції залишаються у органів, що мають забезпечувати діяльність закладів освіти. Зокрема, це стосується виконання повноважень засновника центральними органами виконавчої влади. Відповідно до частини 2 статті 23: 

«Засновник (засновники) закладу освіти або уповноважена ним (ними) особа:

-     укладає контракт з керівником закладу освіти, обраним (призначеним) за конкурсом у порядку, встановленому законодавством;

-      розриває контракт із керівником закладу освіти з підстав та у порядку, визначених законодавством;

-      затверджує кошторис та фінансовий звіт закладу освіти у порядку, визначеному законодавством;

-      здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладу освіти;

-      здійснює контроль за дотриманням установчих документів закладу освіти;».

Пункт 5 частини 1 статті 52 покладає повноваження засновника закладів освіти державної форми власності на Кабінет Міністрів України і надає йому право делегувати ці повноваження іншим органам. А пункт 24 частини 1 статті 53 передбачає, що центральний орган виконавчої влади в сфері освіти здійснює повноваження засновника стосовно закладів освіти державної форми власності, що перебувають у сфері його управління. Це переважна більшість закладів вищої освіти. Таким чином, на практиці деклароване інституційне відокремлення здійснення функцій контролю (нагляду) та функцій забезпечення діяльності закладів освіти реалізується лише частково.

Якщо дивитися на досвід інших країн, то можна було б запропонувати для вирішення цієї колізії розглянути можливість передачі повноважень засновника вищих навчальних закладів не МОН, а наглядовим радам цих закладів. Але сьогодні таких наглядових рад в багатьох з них ще не існує. А там, де формально вони створені, їх працездатність зазвичай викликає великий сумнів. Тому, можливо, на цьому етапі варто було б говорити не про передачу повноважень засновника наглядовим радам, а про закріплення в законі норм, які б стимулювали створення ефективних наглядових (піклувальних) рад у всіх закладах освіти. Також варто було б передбачити можливість (але не обов’язковість) передачі повноважень засновника саме наглядовим (піклувальним) радам закладів освіти.

Інший можливий варіант – передати повноваження засновника Фонду державного майна. Але навряд чи цей орган зможе ефективно їх виконувати.

7.     У проекті не збалансовано інтереси основних стейкхолдеров освіти, тому є ризик, що в окремих випадках вони будуть колективно шукати шляхи обходу норм закону. Тобто зберігатиметься ситуація, коли управління освітою у значній мірі буде базуватися не на законах, а на домовленостях учасників поза межами законодавства. Частково це зумовлено тим, що проект готувало МОН. Це не закид Міністерству, а констатація факту, що МОН, як центральний орган виконавчої влади, об’єктивно є представником інтересів одного з головних стейкхолдерів. Тому норми, що відображають баланс інтересів МОН з іншими стекхолдерами виписані набагато краще, ніж норми, які безпосередньо не стосуються взаємовідносин між міністерством та іншими зацікавленими сторонами, наприклад, між батьками здобувачів освіти та закладами освіти.

8.     Значна частина критики законопроекту стосується зменшення соціальних гарантій освітян і здобувачів освіти порівняно з нормами чинного Закону. В окремих випадках це може бути виправдано. Зокрема, коли стосується положень, які ніколи не виконувалися на практиці. Але кому завадила ось така норма чинного Закону (стаття 55.2): «Відволікання педагогічних та науково-педагогічних працівників від виконання професійних обов'язків не допускається за винятком випадків, передбачених чинним законодавством»? У попередніх варіантах подібна норма була, а в останньому чомусь зникла. Вона що, потребує якихось грошей з державного бюджету?

9.     Якщо закон згадує якісь орган, що виконує певні функції стосовно декількох чи всіх рівнів освіти, потрібна окрема стаття, присвячена унормуванню його діяльності. Зокрема, це стосується Науково-методичної ради МОН. Як мінімум, варто перенести до закону про освіту відповідні норми закону про вищу освіту і доповнити їх аналогічними положеннями щодо інших рівнів освіти. Те саме стосується і органу, що забезпечує проведення зовнішнього незалежного оцінювання випускників шкіл та/або абітурієнтів вищих навчальних закладів. Для органів, які виконують певні функції стосовно одного рівня освіти, треба дати посилання на спеціальні закони, де мають бути визначені їх відповідальність, повноваження, підстави і способи дій.

10.   Законопроект не містить визначення поняття якості освіти, яке є базовим для багатьох інших норм. Через це втрачають сенс норми розділу V, оскільки незрозуміло, що саме треба забезпечувати. Разом з тим, неприйнятним є і підхід чинного Закону про вищу освіту, який звужує якість до відповідності стандартам. Крім того, що не для всіх видів освіти є стандарти (а поняття якості застосовне до всіх), він не звертає увагу на якість самих стандартів, яка теж є складовою якості освіти. Варто передбачити у Законі, що якість є відповідністю освіти вимогам її здобувачів та замовників, які визначаються стандартами освіти або договорами на надання освітніх послуг. Також варто додати норми щодо механізмів оцінювання якості освітніх стандартів, зокрема через їх міжнародну експертизу. Стаття 69 передбачає, що «Держава з метою незалежного оцінювання якості освіти забезпечує участь у міжнародних порівняльних дослідженнях якості освіти (TIMSS, PISA, TALIS тощо)». Але логічніше було б писати про це у розділі V (Забезпечення якості освіти), а не у розділі XI (Міжнародне співробітництво).

Одним з основних інструментів забезпечення якості освіти за проектом є ліцензування освітньої діяльності. Але він не надає визначення поняття «ліцензування», не містить навіть рамкових вимог до ліцензійних умов і процедур ліцензування. Органи оцінювання та забезпечення якості освіти мають бути адміністративно незалежними від МОН та інших органів управління освітою. Інакше вони не зможуть надавати об’єктивні оцінки якості, яка значною мірою є результатом роботи цих органів. Варто і повернути до проекту норми, що передбачали необхідність створення і повноваження незалежних агентств із забезпечення якості освіти.

11.   Проект не надає визначення замовника освіти, не наводить загальних прав та обов'язків замовника. Незважаючи на наявні суперечності стосовно підходів до фінансування освіти, поняття освітнього замовлення використовується як у законодавстві (державне замовлення), так і безпосередньо у цьому законі (ст. 64.10, 64.13). Тому є потреба у відповідних нормах закону. Зокрема, варто було б передбачити право замовників впливати на зміст освіти та їх відповідальність чи участь у ресурсному забезпеченні освіти. Також можна говорити про можливість передачі в окремих випадках функцій замовника з визначення змісту освіти та її забезпечення органам влади через передбачені законодавством процедури та інструменти (стандарти змісту, бюджетне фінансування, податки, ...).

12.   Аналогічне зауваження стосується поняття освітніх послуг. Воно теж викликає палкі дискусії. Зокрема, через намагання окремих прихильників та противників його запровадження протиставляти його поняттю суспільного блага і використовувати в обговореннях місії та головних завдань освіти. Насправді, ця термінологічна дискусія є набагато вужчою за змістом і має сенс лише у розрізі обговорення питань економіки освіти. Суспільне благо і освітні послуги в цій дискусії мають розумітися виключно як певні терміни теорії споживання. І знов таки, варто звернути увагу на те, що поняття освітньої послуги використовується і в цьому законопроекті (ст. 3.6, 28.2, 64.3, 64.10, 64.13, 66.3, 66.4 – 66.8), і в інших нормативних документах. Зокрема, існує чинна Постанова Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2007 р. № 1019 «Про ліцензування діяльності з надання освітніх послуг» [7]. Тому цілком логічним було б визначення у Законі, що саме він розуміє під освітніми послугами. Наприклад, це можна було б зробити, додавши до розділу «Економіка освіти» законопроекту таку статтю:

-        Освітня послуга – комплекс матеріальних та нематеріальних ресурсів, які надаються постачальником послуги для забезпечення процесу навчання.

-        Суб’єктами правовідносин з надання освітніх послуг є здобувачі освіти, замовники освіти та постачальники послуг. Відношення між ними регулюються тристоронніми договорами або двосторонніми договорами між здобувачем освіти та постачальником освітніх послуг, які укладаються згідно із законодавством.

-        Замовниками освіти можуть бути органи державної влади і місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи. Замовник освіти має право впливати на зміст освіти і зобов’язаний забезпечити її фінансування в обсязі, достатньому для досягнення очікуваних результатів навчання. Права та обов’язки замовника освіти визначаються законами України. Замовник освіти може одночасно бути здобувачем освіти.

-        Постачальниками освітніх послуг можуть бути заклади освіти, інші юридичні та фізичні особи. Постачання освітніх послуг закладами освіти здійснюється на підставі ліцензії на освітню діяльність.

13.   Подекуди невиправданим є посилання на законодавство там, де норми бажано визначати лише законами. Зокрема, це стосується статей 11.2, 12.6, 20.1, 22.1, 24.3, 25.2, 26.2, 26.3, 27.3, 41.1, 49.4, 50.3, 55.4.2, 63, 64.1, 64.2, 64.5 – 64.8, 64.6, 64.12, 64.13, 65.4, 66.3. До того ж деякі з цих норм потребують наявності у Кабміну чи МОН повноважень, які не передбачені цим проектом.

14.   Окремі статті передбачають єдині норми, які для різних рівнів освіти мають бути істотно різними. Прикладом є стаття 28.2, що встановлює єдині вимоги з відкритості інформації для всіх закладів від дитячих садочків до університетів. Також варто зазначити у статті 42, яких рівнів освіти стосуються її норми стосовно батьків та законних представників здобувачів освіти. У статтях 41, 43 та деяких інших необхідно передбачити можливість встановлення інших (додаткових) прав і обов’язків здобувачів освіти, педагогічних і науково-педагогічних працівників у спеціальних законах.

15.   Стаття 19 (Мистецька освіта) не потрібна у цьому законі. Замість неї варто визначити особливості освіти з окремих напрямів (це може бути не тільки мистецтво, але також спорт, військові спеціальності, …) на різних рівнях освіти у відповідних спеціальних законах. У цьому законі доцільно залишити тільки статтю, яка визначає необхідність створення таких норм для спеціальної освіти. Крім того, ця стаття за термінологією і концептуальними засадами не відповідає іншим нормам проекту.

16.   У статті 60 варто було б говорити не про назви реєстрів ЄДЕБО (і самої бази), а про правовідносини між різними групами користувачів (власники даних, замовники інформації, розпорядники, технічні адміністратори). Фіксувати у законі назви реєстрів без зазначення їх завдань та структури немає сенсу. Крім ЄДЕБО в освіті використовується багато інших інформаційних систем різного рівня, стосовно яких теж варто мати загальні правові норми.

Тим не менш, при всіх суттєвих зауваженнях до законопроекту, вважаю, що його сьогодні є можливість достатньо швидко доопрацювати законопроект з урахуванням головних концептуальних зауважень і прийняти новий Закон про освіту протягом наступних декількох місяців. Але для цього потрібні політична воля і бажання всіх головних стейкхолдерів шукати взаємоприйнятні рішення складних проблем.

Якщо з тих чи інших причин цього зробити не вдасться, то варто розглянути ще дві альтернативи продовженню «дії» чинного Закону на невизначений час:

1.     Скасувати Закон про освіти, і внести необхідні зміни до спеціальних Законів, що регулюють сферу освіти.

2.     Внести першочергові зміни до Закону про освіту на основі напрацювань законопроекту № 3491 і продовжити роботу над створенням більш досконалого і сучасного нового Закону.

Володимир Бахрушин, портал «Освітня політика»